14 Lis 2018

Efektywny system podatkowy

ROZWAŻANIA NA KANWIE MIRRLEES REVIEW

 

Celem programu jest ekonomiczna ocena polskiego systemu podatkowego oraz pokazanie, gdzie i w jaki sposób można zwiększyć jego efektywność. 

Punktem wyjścia jest angielski raport pt. Mirrlees Review opublikowany przez londyński Institute for Fiscal Studies w dwóch tomach w latach: 2010 i 2011.  Z jednej strony w raporcie dokonano analizy kluczowych zagadnień z teorii podatków[1], a z drugiej – przedstawiono wnikliwy przegląd angielskiego systemu podatkowego i zaproponowano rozwiązania czyniące go bardziej efektywnym[2]. Korzystając z dorobku teoretycznego chcemy przeprowadzić głęboką analizę polskiego systemu podatkowego i jego poszczególnych elementów. Poza programem pozostanie ocena jakości prawa podatkowego, jak i systemu jego tworzenia, choć uważamy je oczywiście za bardzo ważne. Idąc śladem autorów Mirrlees Review, zakładamy stały poziom fiskalizmu (mierzonego udziałem podatków i składek na ubezpieczenia społeczne w PKB) oraz niezmienną skalę redystrybucji dochodu (progresywności systemu). Innymi słowy, w części rekomendacyjnej będziemy starali się pokazać, jak tę samą kwotę ogółem podatków i przy zbliżonej skali redystrybucji, pozyskać w sposób efektywniejszy i oszacować, jak taka poprawa wpłynie na gospodarkę realną.

Podobnie jak autorzy Mirrlees Review spojrzymy na system jako całość. To system ma realizować pewne cele gospodarcze i społeczne. Jeśli mówimy np. o redystrybucji czy aspektach ekologicznych, to należy analizować jak sprawny jest system (podatków i świadczeń), a nie poszczególne jego elementy składowe. Nie każdy podatek może bowiem mieć korzystną charakterystykę redystrybucyjną, nie każdy może być też „zielony”. Patrząc na podatki przez pryzmat całego systemu, należy analizować jak poszczególne jego elementy oddziałują na siebie. Dla przykładu, preferencyjne opodatkowanie działalności gospodarczej w stosunku do pracy najemnej rodzi wiele niepożądanych, dobrze już rozpoznanych efektów.

Generalnie rzecz biorąc, system podatkowy powinien zapewniać fundusze na sfinansowanie potrzeb wydatkowych. Tzw. znakowanie dochodów (czyli przypisywanie wydatków budżetowych do konkretnych źródeł podatkowych), choć atrakcyjne w krótkiej perspektywie, zwiększa komplikację systemu i zmniejsza jego efektywność.

Podstawowym kryterium oceny systemu jest jego efektywność, a ta jest w dużej mierze pochodną neutralności. Neutralny system podatkowy to taki, który podobne aktywności, dobra, dochody etc. traktuje w podobny sposób. Neutralność jest ważnym warunkiem minimalizacji społecznego kosztu opodatkowania, gdyż gospodarstwa domowe i przedsiębiorcy nie mają bodźców do kosztownego, ze społecznego punktu widzenia, poszukiwania sposobów na zmniejszenie obciążeń podatkowych czy to przez zmianę struktury konsumpcji, czy też prawdziwą, bądź fikcyjną zmianę sposobu lub formy prowadzenia działalności gospodarczej. Neutralny system podatkowy istotnie zmniejsza możliwości arbitrażu, ograniczając zjawisko unikania i uchylania się od opodatkowania. Neutralny system podatkowy ma oczywiście swoje ograniczenia – podatki są dobrym sposobem internalizacji efektów zewnętrznych. Z tego powodu opodatkowuje się wyżej alkohol, papierosy czy paliwa, a z drugiej strony wspiera B+R czy długoterminowe oszczędzanie. Jednak każdy taki przypadek nieneutralnego opodatkowania powinien być starannie zbadany, chodzi w szczególności o sprawdzenie czy koszty (w postaci utraty dochodów, komplikacji systemu, możliwości oszustw etc.) nie są wyższe od korzyści z tego wynikających. W przypadku odstępstwa od neutralności trzeba szczególnie dokładnie uwzględniać skuteczność i koszty poboru podatków i to zarówno po stronie administracji podatkowej, jak i podatników. Oczywiście należy też uwzględniać wpływ tych rozwiązań na podaż pracy i skłonność przedsiębiorców do inwestowania.

Współczesne systemy podatkowe, czy, szerzej, systemy podatkowo-składkowo-świadczeniowe są progresywne. Dany poziom progresywności można osiągnąć różnymi sposobami, ale ten sam efekt końcowy, można osiągać przy kombinacji rozwiązań o bardzo różnych kosztach. Doskonałym przykładem jest kosztowne (i skazane na niepowodzenie) poszukiwanie progresywności w VAT, podczas gdy zbliżony poziom redystrybucji można osiągnąć znacznie taniej za pomocą podatków bezpośrednich i świadczeń. Tu istotne są analizy rozkładu dochodów oraz tego, jak ludzie reagują na zmiany parametrów podatkowych i poziomu świadczeń.

Dodatkowe kryteria oceny systemu podatkowego to: prostota, stabilności i transparentność. Współczesny świat jest złożony – mrzonką jest więc prosty system podatkowy. Jednak główne źródło komplikacji, to nieneutralność i poszukiwanie progresywności w poszczególnych podatkach zamiast w systemie jako całości. „Stary podatek to dobry podatek” – za tym powiedzeniem kryje się dużo prawdy, szczególnie tam, gdzie podatki wpływają na oszczędności i inwestycje. Brak stabilności generuje niepewność, a ta powoduje ograniczanie oszczędności i niższy poziom inwestycji, a w konsekwencji niższe tempo wzrostu gospodarczego. Nie oznacza to oczywiście, że promujemy brak zmian, ale uważamy, że każda zmiana powinna być przewidywalna i wprowadzona z rozwagą, by nie prowadzić do sytuacji, gdy złe reformy muszą być nieustannie korygowane. Z kolei brak przejrzystości systemu podatkowego zmniejsza społeczne zaufanie do niego, a tym samym powiększa rozmiary unikania i uchylania się od opodatkowania.

Dr Jarek Neneman

 

[1] Dimensions of Tax Design. Mirrlees Review (2010). Oxford University Press

[2] Tax by Design (2011). Oxford University Press

 

------------------------------------------------------------------------------------------------------------

DZIAŁANIA W RAMACH PROGRAMU:

  1. Więcej za mniej: jaki system podatkowy dla Polski. 150. seminarium mBank-CASE, czerwiec 2017
  2. "Więcej za mniej: jaki system podatkowy dla Polski", 150 zeszyt mBank-CASE (publikacja poseminaryjna)
  3. Warsztaty podatkowe, Warszawa, marzec 2018
  4. Po co nam samozatrudnieni? Refleksje ekonomiczne, głównie podatkowe. 159. seminarium mBank-CASE, Warszawa, listopad 2018
  5. Seminarium "CIT. Efektywny system podatkowy. Rozważania na kanwie Mirrlees Review", Poznań, 07.12.2018